La nouvelle initiative de l’Assemblée nationale visant à encadrer les fonds spéciaux s’inscrit dans un cadre juridique bien précis. Loin d’être une simple réforme du dispositif budgétaire sénégalais, elle découle directement de l’histoire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et surtout d’une précédente censure du Conseil constitutionnel. En choisissant cette fois la voie d’une loi organique, les députés cherchent à corriger le vice juridique qui avait conduit au rejet de leur première tentative.
La LOLF sénégalaise trouve son origine dans le droit communautaire de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Elle découle de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’Union. Ce texte avait engagé une transformation profonde de la gestion des finances publiques dans les huit États membres de l’organisation.
L’objectif était notamment de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Dans l’ancien système, les crédits étaient essentiellement votés selon leur nature, qu’il s’agisse des dépenses de personnel, de matériel ou de fonctionnement. La réforme communautaire a introduit une nouvelle approche fondée sur les budgets-programmes. Désormais, les ressources publiques doivent être rattachées à des politiques publiques identifiées, avec des objectifs et des résultats pouvant être évalués.
Cette évolution ne concernait donc pas uniquement la présentation des budgets. Elle impliquait une refonte de l’ensemble de l’architecture juridique régissant les finances publiques, notamment les conditions dans lesquelles les crédits sont créés, ouverts, spécialisés, exécutés et contrôlés.
Au Sénégal, cette réforme communautaire a été transposée dans l’ordre juridique national par la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011. Le dispositif a ensuite été profondément révisé par la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020, qui constitue aujourd’hui l’un des textes fondamentaux régissant le système budgétaire national.
C’est précisément cette loi organique que la nouvelle proposition parlementaire entend modifier afin d’y intégrer de manière explicite le régime juridique des fonds spéciaux. Ces crédits présentent un caractère particulier dans le fonctionnement des finances publiques et sont depuis plusieurs mois au centre d’un débat politique et institutionnel portant notamment sur leur transparence, leur traçabilité et leurs modalités de contrôle.
Le choix d’une loi organique constitue surtout une réponse directe à la décision antérieure du Conseil constitutionnel. Une première initiative parlementaire destinée à encadrer les crédits spéciaux et les fonds politiques avait été portée par une loi ordinaire. Elle avait finalement été censurée par la haute juridiction, non pas nécessairement en raison de l’objectif poursuivi, mais en raison du véhicule juridique utilisé.
Trois considérants de cette décision permettent de comprendre les enjeux de la nouvelle démarche de l’Assemblée nationale.
Dans son considérant 15, le Conseil constitutionnel rappelle que la loi organique relative aux lois de finances est compétente pour déterminer les règles concernant la nature, la présentation, l’ouverture, la spécialisation, l’exécution et le contrôle des crédits budgétaires. Cette compétence couvre donc l’ensemble du cycle de vie d’un crédit public, depuis sa création jusqu’à son contrôle.
Le considérant 16 précise la portée de cette règle. Le législateur ordinaire ne peut pas créer une catégorie autonome de crédits publics ni fixer lui-même son régime juridique lorsque cette matière relève de la LOLF. La création ou la réforme d’un dispositif tel que les fonds spéciaux doit donc nécessairement passer par une loi organique.
Le Conseil constitutionnel avait enfin relevé, dans son considérant 18, que l’intervention du législateur ordinaire dans ce domaine méconnaissait l’article 67, alinéa 3, de la Constitution. La première initiative parlementaire avait ainsi été sanctionnée en raison d’un problème de compétence et de procédure législative.
La nouvelle proposition cherche précisément à tirer les conséquences de cette jurisprudence. En optant pour une loi organique, les députés entendent placer leur initiative dans le cadre juridique que le Conseil constitutionnel avait lui-même indiqué. Le principal obstacle ayant entraîné la précédente censure est ainsi, en principe, levé.
Cette nouvelle démarche ne signifie toutefois pas que le débat est juridiquement ou politiquement réglé. Une autre bataille pourrait se jouer au cours de l’examen du texte, notamment autour de son contenu et des amendements qui pourraient être déposés.
Le gouvernement dispose notamment de la possibilité de recourir au vote bloqué si le texte arrive en séance et si les conditions constitutionnelles et réglementaires sont réunies. Cette procédure permet à l’exécutif de demander à l’Assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte, en ne retenant que les amendements qu’il a lui-même acceptés.
Une telle possibilité permettrait donc au gouvernement de peser directement sur la version finale du texte sans nécessairement s’opposer frontalement à son principe. L’exécutif pourrait ainsi reprendre la main sur une réforme initiée par les députés, particulièrement sur une question aussi sensible que le régime des fonds spéciaux.
Pour l’heure, le texte doit encore franchir plusieurs étapes procédurales. L’article 69, alinéa 4, du règlement intérieur de l’Assemblée nationale encadre précisément cette phase.
Après la validation de la recevabilité de la proposition par le Bureau de l’Assemblée nationale, le texte doit être transmis au président de la République. Celui-ci dispose d’un délai de dix jours pour faire connaître son avis au président de l’Assemblée nationale. Ce dernier doit ensuite informer l’auteur de la proposition.
Cette intervention du président de la République constitue toutefois une procédure de consultation et non un droit de veto. L’absence de réponse présidentielle au terme du délai prévu ne suffit donc pas, à elle seule, à interrompre le processus législatif. Une fois ce délai écoulé, que l’avis ait été transmis ou non, la procédure peut se poursuivre conformément aux règles applicables.
Les prochains jours seront donc particulièrement scrutés. Au-delà de la question juridique désormais mieux sécurisée par le choix de la loi organique, c’est surtout la position que prendra l’exécutif qui pourrait déterminer la suite du processus.
